En esta columna, Santiago Urbiztondo pone el foco en un rasgo distintivo de la estructura tarifaria de los servicios domiciliarios de gas natural y electricidad en el AMBA —y, con matices en el caso eléctrico, en el resto del país— durante los últimos quince años: la aplicación de cargos fijos fuertemente diferenciados entre usuarios residenciales según sus niveles de consumo promedio anual.

Por Santiago Urbiztondo*

En esta nota examino un rasgo saliente de la estructura tarifaria de los servicios domiciliarios de gas natural y electricidad durante los últimos tres lustros en el AMBA (y, aunque con diferencias en el servicio eléctrico, en toda Argentina): la aplicación de cargos fijos fuertemente diferenciados para usuarios residenciales según sus distintos niveles de consumo promedio anual. Se abordan dos perspectivas: i) evaluar su consistencia con la prohibición de subsidios cruzados y ii) examinar su eventual razonabilidad como parte de una estructura tarifaria óptima, en particular tomando en cuenta la existencia de una tarifa social que contiene una discriminación tarifaria en base al ingreso de los usuarios. Se concluye que la extrema diferenciación de cargos fijos residenciales según distintos niveles de consumo anual puede considerarse ineficiente, sin que esto demuestre –aunque lo sugiere claramente– la existencia de subsidios cruzados.

Se abordan dos perspectivas: i) evaluar su consistencia con la prohibición de subsidios cruzados y ii) examinar su eventual razonabilidad como parte de una estructura tarifaria óptima, en particular tomando en cuenta la existencia de una tarifa social que contiene una discriminación tarifaria en base al ingreso de los usuarios. Se concluye que la extrema diferenciación de cargos fijos residenciales según distintos niveles de consumo anual puede considerarse ineficiente, sin que esto demuestre –aunque lo sugiere claramente– la existencia de subsidios cruzados.

Las estructuras tarifarias residenciales de gas y electricidad en el AMBA, 2001-2025

A partir de año 2008, las tarifas residenciales de los servicios de gas natural y de energía eléctrica bajo la órbita regulatoria del gobierno nacional en el Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) han sido segmentadas por medio de la creación de múltiples sub-categorías tarifarias asociadas a los niveles de consumo anual de cada usuario, en las cuales los cargos fijos y variables que remuneran las actividades de transporte y distribución de dichos servicios fueron crecientemente diferenciados.

Desde entonces, las diferencias entre los cargos variables entre dichas sub-categorías tendieron a disminuir, algo que, sin embargo, prácticamente no ocurrió con los cargos fijos: actualmente, los usuarios residenciales de mayor consumo anual pagan, respecto de los usuarios residenciales de menor consumo, cerca de 23 veces más en el caso del gas natural y de 35 veces más en el caso del servicio eléctrico [1].

En términos generales, para cada usuario residencial –según haya sido el nivel de consumo de su hogar durante el último año, el cual define su pertenencia a una sub-categoría de consumo i– se aplica una tarifa en dos partes (T2P) que define el monto a erogar para el pago del servicio mensualmente de la siguiente manera: Ti = (Ai+Pi. Qi)*(1+t), siendo Ti la tarifa total, Ai el cargo fijo, Pi el cargo variable, Qi el nivel de consumo mensual y t la tasa impositiva agregada de los tres niveles de gobierno.

En el Cuadro 1 puede observarse la evolución de Ai y Pi para los usuarios residenciales de Metrogas y de Edenor (en CABA) considerando algunos años seleccionados y focalizando el análisis en los usuarios residenciales del denominado Grupo N1 cargo variable, Qi el nivel de consumo mensual y t la tasa impositiva agregada de los tres niveles de gobierno.

En el Cuadro 1 puede observarse la evolución de Ai y Pi para los usuarios residenciales de Metrogas y de Edenor (en CABA) considerando algunos años seleccionados y focalizando el análisis en los usuarios residenciales del denominado Grupo N1[2]

De allí se obtienen las siguientes conclusiones:

1) en 2001 había una única categoría de usuarios residenciales de gas natural, con una T2P con igual cargo fijo y variable aplicables independientemente del consumo de cada usuario, mientras que en el caso del servicio eléctrico residencial había sólo dos sub-categorías (R1 y R2) definidas automáticamente según cuál arrojara el menor gasto considerando el consumo promedio anual, esto es, había un menú simple de T2P con una opción de “bajo consumo” (pagando un cargo fijo menor y un cargo variable –o precio marginal– mayor) para R1 (hasta 150 kwh/mes);

2) desde 2008 se crearon varias sub-categorías tarifarias adicionales (pasó a haber 8 en gas natural –desde R1 hasta R34– y 9 en electricidad –de R1 a R9), introduciendo un cargo variable creciente con el consumo en gas natural y un cargo fijo creciente en electricidad (todavía, en este segundo caso, manteniendo rasgos de un menú de T2P con autoselección según el consumo, ya que el cargo fijo era creciente pero los cargos variables a partir de la sub-categoría R2 eran menores que el cargo variable de la sub-categoría R1);

3) en 2015 estas tendencias iniciadas en 2008 se profundizaron, excepto que en electricidad los cargos variables a partir de R2 dejaron de menores que los de R1;

4) en 2017, bajo la administración de Cambiemos, la discriminación tarifaria se agravó sustancialmente: en gas natural, ello ocurrió en el cargo fijo –el ratio entre los valores máximos y mínimos del cargo fijo (Ai max/min) pasó de 1,4 en 2015 a 4,5 en 2017–, con una evolución inversa pero algo más leve en el cargo variable –el ratio de cargos variables máximos y mínimos (Pi max/mín) cayó de 4,1 a 1,9; por otro lado, en electricidad el ratio de Ai max/mín estalló, pasando de 9,1 en 2015 a 52,6 en 2017, y el ratio de Pi max/ min también subió, aunque levemente, de 1,1 a 1,2;

5) en 2023, al final de la gestión del Frente de Todos, estas características sólo se atenuaron muy levemente, con el ratio de Pi max/min cayendo de 1,9 a 1,2 en gas natural y el ratio de Ai max/min haciendo lo propio de 52,6 a 43,1 en electricidad; y

6) en 2025, bajo la gestión de La Libertad Avanza, la discriminación se acentuó fuertemente en gas natural (ratios de Ai max/min pasan de 4,5 a 23,9 y ratios de Pi max/min de 1,2 a 1,6), con una leve reducción en electricidad (el ratio de Ai max/min cae de 43,1 a 36,8, pero el ratio de Pi max/min sube de 1,1 a 1,2).

Análisis regulatorio

Esta situación ha sido objeto de reiteradas críticas realizadas en notas previas donde señalé que las marcadas diferencias en los cargos fijos de gas natural y electricidad (presumiblemente) dan lugar a subsidios cruzados que, además de representar una distorsión en las señales que deben guiar el establecimiento de tarifas eficientes, están prohibidos por la legislación sectorial[3].

Sin embargo, para explorar esta situación con mayor precisión es necesario detenerse en el análisis de las siguientes preguntas: (i) ¿qué es lo que prohíbe la legislación actual?, (ii) ¿qué constituye un subsidio cruzado en términos técnicos?, (iii) ¿qué tipo de complejidad informativa es la que dificulta su demostración empírica?, y si (iv) ¿existe alguna definición alternativa de subsidios cruzados bajo la cual sea más fácil demostrar su existencia en las estructuras tarifarias del caso argentino que son examinadas aquí?

1. La legislación doméstica

Tanto el marco regulatorio del gas natural (Ley 24.076, aplicado hasta aquí por el ENARGAS) como el régimen general de la energía eléctrica (Ley 24.065, aplicado hasta aquí por el ENRE), cuya autoridad regulatoria desde 2026 recae en el recientemente creado Ente Nacional

Regulador del Gas y la Electricidad –ENRGE–, prohíben la existencia de subsidios cruzados, esto es, estructuras tarifarias en las cuales un grupo de usuarios paga (parte de) los costos de abastecer a otro grupo de usuarios, en los siguiente términos:

Art. 41, Ley 24.076: “… En ningún caso los costos atribuibles al servicio prestado a un consumidor o categoría de consumidores podrán ser recuperados mediante tarifas cobradas a otros consumidores.”

Art. 42, Ley 24.065: “Los contratos de concesión a transportistas y distribuidores incluirán un cuadro tarifario…(que) se ajustará a los siguientes principios… e) en ningún caso los costos atribuibles al servicio prestado a un usuario o categoría de usuarios podrán ser recuperados mediante tarifas cobradas a otros usuarios.”

Se trata de condiciones que deben cumplir las tarifas reguladas, que representan tanto los montos que pagan los usuarios como los que perciben las empresas por el servicio prestado –los cuales son coincidentes en ausencia de subsidios fiscales, tal como ocurrió en 1992 cuando se sancionaron estas normas. En tal sentido, esta legislación no establece ninguna prohibición (por el contrario, lo autoriza explícitamente en el art. 48 de la Ley 24.076) respecto de la eventual aplicación de un subsidio fiscal npor parte del gobierno nacional o de cualquier gobierno provincial para alterar la tarifa (neta de dicho subsidio fiscal) que enfrentan los usuarios.

Art. 48, Ley 24.076: “Sin perjuicio que el cálculo de tarifas debe efectuarse de acuerdo a la metodología indicada en los artículos 38 y 39, el Poder Ejecutivo Nacional propondrá al Congreso Nacional otorgar subsidios, los que deberán ser explícitos y contemplados en el presupuesto nacional.”

En consecuencia, en estos servicios la implementación de una tarifa social (emergente por la aplicación de un subsidio fiscal, como ocurre desde 2022) no conduce a la existencia de un subsidio cruzado –prohibido por la legislación– pero ello sí puede ocurrir cuando las tarifas que reciben los prestadores (igual a las tarifas brutas, antes de impuestos, que pagan los usuarios) no respeten los principios que definen la existencia de un subsidio cruzado.

2. La definición de una estructura tarifaria libre de subsidios

A partir del trabajo seminal de Faulhaber (1975)[4], las tarifas libres de subsidios son aquéllas que se encuentran entre los denominados “costo incremental” y “costo solitario” (“stand-alone cost” –SAC– en inglés); el costo incremental representa el costo ocasionado exclusivamente por atender a un conjunto de usuarios de un servicio omitiendo el costo de la infraestructura existente y requerida para tal provisión (la cual representa costos fijos comunes a la atención del resto de los usuarios), mientras que el costo solitario incorpora los costos de dicha infraestructura que son necesarios para prestar el servicio al grupo de usuarios en cuestión, suponiendo que otros productos o grupos de usuarios no son abastecidos (esto es, atribuyendo al servicio en cuestión la totalidad del “costo fijo común” a incurrir).

Por ejemplo, tratándose de la distribución eléctrica en un municipio, la partición de servicios podría hacerse agrupando a los usuarios residenciales por un lado y a los usuarios industriales por el otro, o bien distinguiendo a distintos tipos de usuarios residenciales cuyas demandas son diferenciadas (por ejemplo, los usuarios de la periferia municipal y los usuarios del centro urbano), de modo tal que los costos variables y fijos (atribuibles y comunes a la atención de estas demandas) deben definirse y computarse acorde a la clasificación de servicios que se explore.

En el problema que motiva esta nota, referido al trato tarifario desigual que reciben distintos usuarios residenciales según sus niveles de consumo promedio anual, debería distinguirse entre la demanda residencial de muy bajo consumo y la de muy alto consumo, las cuales coexisten en distintas zonas dentro del área geográfica en la cual se presta el servicio, incluyendo en los costos fijos comunes los correspondientes a la red de transporte de media y baja tensión (entre otros posibles) y en los costos fijos atribuibles a cada grupo de usuarios los correspondientes a la conexión y atención comercial de cada domicilio (entre otros posibles).

Surgen varias preguntas operativas, destacándose en particular la siguiente: ¿los costos fijos de la red de distribución de baja tensión –desde los centros de transformación hasta cada domicilio o barrio– son comunes o atribuibles a cada demanda –de alto consumo y de bajo consumo residencial? Nótese que, si los costos fijos son atribuibles perfectamente a cada servicio o grupo de usuarios, entonces quedan incluidos dentro del costo incremental, y el costo incremental coincide con el costo solitario. Pero si los costos fijos son comunes a varios servicios, estos costos igualmente deben incurrirse cuando otros servicios o grupos de usuarios no son provistos, lo cual introduce una diferencia entre el costo incremental (donde los costos fijos comunes no son incorporados) y el costo solitario (donde éstos sí se incorporan).

Así, el rango de tarifas libres de subsidios puede ser muy amplio cuando la tecnología de producción incluye costos fijos que son comunes (compartidos) para la provisión del servicio a un amplio grupo de usuarios, en particular cuando los costos fijos además representan una porción saliente del costo total: cuando tales costos comunes son una porción muy elevada de los costos fijos (que son a su vez muy elevados respecto del costo total –en los servicios de transporte y distribución de gas natural y electricidad se entiende generalmente que los costos fijos representan más del 60% o 70% del costo total), la diferencia entre el costo incremental y el costo solitario puede ser muy alta, por lo cual las tarifas pueden variar entre distintos grupos de usuarios sin que ello constituya un subsidio cruzado.

3. La (imposible) confirmación empírica de los subsidios cruzados

Nótese que, en el contexto de esta nota, los precios o tarifas que corresponde evaluar son los cargos fijos residenciales, fuertemente diferenciados entre sub-categorías de usuarios con distintos consumos anuales, los cuales podrían representar subsidios cruzados entre dichos grupos. En particular, debe determinarse si el grupo de usuarios residenciales con mayor cargo fijo puede o no ser abastecido incurriendo en un costo solitario más bajo en caso de que el resto de los usuarios que pagan cargos fijos menores fueran excluidos del servicio.

Sin embargo, la determinación de costos incrementales y solitarios encierra desafíos prácticos (contables) sustanciales (ver Heald, 1996)[5]. Además de la posible existencia de efectos complementarios en las demandas de los distintos servicios que podrían alterar el rango de precios dentro del cual no existen subsidios cruzados, las dificultades técnicas incluyen la falta de acuerdo sobre una multiplicidad de puntos de vista (por ejemplo, la consideración de costos hundidos o sólo evitables según una visión de costo a largo plazo, o la utilización de costos históricos vs costos de reposición) e información asimétrica (sobre dichos valores de costos alternativos, así como respecto de su clasificación entre costos comunes o atribuibles a cada servicio), que impiden producir tests simples y creíbles para verificar si existen o no tales subsidios cruzados. Arribar a una conclusión empírica sobre la existencia o no de subsidios cruzados típicamente es, aún en los casos a priori más convincentes, una “misión imposible”.

4. Los subsidios cruzados como desvíos de una estructura tarifaria eficiente

Heald (1996, Sección 5), a la luz de esta enorme dificultad para definir de forma indubitable los costos incrementales y solitarios, nota incluso que en distintos ámbitos y contextos analíticos se utiliza una definición alternativa a la de Faulhaber (1975), según la cual los desvíos de las tarifas respecto de sus valores óptimos suelen considerarse como subsidios cruzados.

A mi juicio, tales desvíos respecto de estructuras óptimas, mientras no violen las condiciones de Faulhaber tratadas previamente, no constituyen subsidios cruzados sino distorsiones en sí mismas. En todo caso, un punto importante a examinar aquí es si la diferenciación de cargos fijos aplicados a distintos usuarios residenciales, constituya o no un subsidio cruzado, puede o no ser parte de una estructura tarifaria eficiente.

Como he argumentado en otra oportunidad, existe una sólida fundamentación técnica a favor de la optimalidad de una T2P con descuentos de suma fija otorgados a usuarios de bajos ingresos (que definen una tarifa social) [6]. Esta fundamentación, igualmente, omite considerar la posibilidad de que las elasticidades-precio de las demandas de conexión a la red de los distintos usuarios varíen no sólo por sus diferentes niveles de ingreso (explotado vía la tarifa social) sino también más generalmente por otros motivos no asociados a los distintos niveles del ingreso, que conduzcan a mayores demandas (por ejemplo, distintas preferencias, mayor tamaño del hogar, etc.).

En tal caso, como la tarifa social no incluye diferencias en los cargos fijos que no estén asociadas con diferencias de ingresos, habría un espacio para que la aplicación de cargos fijos diferenciados según el nivel de consumo promedio anual (que sintetiza la manifestación del resto de los determinantes de la magnitud de cada demanda residencial) igualmente sea parte de una solución óptima[7].

En todo caso, incluso bajo esta perspectiva amplia, la defensa de la fuerte diferenciación existente en los cargos fijos residenciales observada en el AMBA es muy débil: no existe un orden de magnitud razonable entre las diferencias de cargos fijos entre sub-categorías extremas de consumidores residenciales de gas y electricidad, por un lado, y la discriminación según los ingresos del hogar que supone la tarifa social vigente, por el otro.

Así, resulta imposible concluir que el estatus-quo pueda ser parte de una solución eficiente.

En efecto, el Cuadro 1 muestra que, en diciembre de 2025, los usuarios de más alto consumo –R4 en gas natural y R9 en electricidad– enfrentaron cargos fijos mensuales mayores en $ 38 y $ 24 (medidos en $ de 2001) que los que deben pagar en cada caso los usuarios de la sub-categoría R1; estos montos, expresados en dólares corrientes en dic-25, representan una diferencia de cargos fijos (antes de impuestos) igual a 52 USD/mes en gas natural y 33 USD/mes en electricidad, sumando un pago adicional de 85 USD/mes que debe hacer un usuario residencial de muy alto consumo de ambos servicios respecto de lo que debe pagar un usuario residencial de muy bajo consumo de ambos servicios (en los dos casos, sin mediar tarifa social alguna, esto es, sin que deba existir ninguna diferencia de ingresos entre ambos usuarios).

Y con relación al descuento que contiene la tarifa social, el Cuadro 2 muestra que los montos descontados del gasto mensual de los beneficiarios del Grupo N2 rondan los 13.500 $/mes (9,3 USD/mes) en gas natural y 18.400 $/mes (12,7 USD/mes) en electricidad, de modo tal que un usuario con consumo medio que accede a una tarifa social en ambos servicios recibe un descuento agregado menor a los 22 USD/mes (un descuento agregado que, en el caso de un usuario residencial promedio del Grupo N3, rondaba los 16 USD/mes).

Así, siendo las diferencias de ingresos de los hogares en distintas sub-categorías definidas por nivel de consumo promedio anual bastante anárquicas –los usuarios de muy bajo consumo pueden tener ingresos iguales o incluso mayores que los ingresos de algunos de los usuarios de más alto consumo–, la diferencia de cargos fijos –que alcanza a USD 85 mensuales agregando ambos servicios– no tiene mayor sentido cuantitativo al compararse con una tarifa social que sí está vinculada con diferencias de ingresos y contiene un descuento mensual inferior a USD 22 considerando ambos servicios conjuntamente.

Conclusión

El análisis presentado en esta nota arroja algunas respuestas a las preguntas iniciales. Primero, no toda diferenciación de cargos fijos para distintos grupos de usuarios (de alta demanda vs de baja demanda, por ejemplo) constituye un subsidio cruzado.

Segundo, una diferenciación suficientemente grande (cuya magnitud puede no ser medible de forma nítida) eventualmente sí contiene un subsidio cruzado.

Tercero, un ratio de más de 30 a 1 en los cargos fijos de los usuarios de muy alta demanda vs los usuarios de muy baja demanda (como ocurre entre los usuarios residenciales de las sub-categorías R9 y R1 en el servicio eléctrico del AMBA actualmente), e incluso un ratio mayor a 20 a 1 entre dichos cargos fijos (como ocurre en el caso del servicio residencial de gas natural por redes en todo el país), muy probablemente representen, en la enorme mayoría de los casos (esto es, en muchas de las áreas geográficas donde se prestan servicios, en particular en barrios donde los usuarios atendidos tienen demandas relativamente extremas y homogéneas), un subsidio cruzado.

Y cuarto, finalmente, aunque no constituyan subsidios cruzados, los cargos fijos diferenciados por nivel de consumo representan –en la magnitud observada en los últimos años en el AMBA– una discriminación injustificable como parte de una solución a un problema de optimización tarifaria: a) por un lado, porque las diferencias de ingresos son, desde 2002, captadas por la aplicación de subsidios fiscales explícitos (que han sido crecientemente –aunque no plenamente– infra-marginales desde 2022–); y b) por otro lado, porque la magnitud del subsidio fiscal contenido en la tarifa social promedio es muy inferior a la diferenciación tarifaria según niveles de consumo (que podría captar otras fuentes de diferencias en las demandas individuales, eventualmente diferentes al nivel de ingresos del hogar).

*Santiago Urbiztondo es Economista de FIEL

La nota se publicó originalmente en Indicadores de Coyuntura” Mayo 2026

[1] Por simplicidad en la exposición, se omiten las modificaciones recientes en el diseño de los subsidios que definen las tarifas sociales en estos servicios. Estos cambios están descriptos y analizados en Urbiztondo, S.: “Cambios en los subsidios energéticos: análisis de la propuesta oficial, Indicadores de Coyuntura No. 682, FIEL, enero 2026, y Urbiztondo, S.: “Los aumentos de las tarifas residenciales de gas natural y electricidad en el AMBA en febrero 2026”, Indicadores de Coyuntura No. 683, FIEL, marzo 2026.

[2] A partir de septiembre de 2022 –y hasta enero de 2026– el gobierno nacional procedió a segmentar las tarifas residenciales de estos servicios según los niveles de ingreso de los usuarios, creando tres grupos (N1 de ingresos altos, N2 de ingresos bajos y N3 de ingresos medios), siendo los últimos dos grupos (N2 y N3) alcanzados por subsidios fiscales explícitos aplicados en forma de descuentos sobre el precio mayorista respectivo hasta consumos con distintos topes. Desde enero 2026 se pasa a distinguir sólo entre los usuarios que reciben asistencia (subsidios fiscales) y los que no reciben subsidio fiscal (aunque se trate de una aproximación por cuanto subsiste cierto subsidio fiscal universal respecto del sobrecosto del GNL importado en el invierno). En el Cuadro 1 no se incluyen alternativas tarifarias correspondientes a planes de incentivos (premios y castigos por el ahorro o no del consumo en la comparación anual) aplicados en distintos sub-períodos en ambos servicios.

[3] Ver por ejemplo Urbiztondo, S.: “Nuevas tarifas en gas y electricidad en el AMBA: La normalización de hace esperar”, Indicadores de Coyuntura

No. 673, FIEL, abril 2025, además de las notas más recientes citadas previamente. Allí mencioné la complejidad técnica para constatar empíricamente que la diferenciación de tarifas residenciales pueda representar la existencia de subsidios cruzados, haciendo referencia a que éstos existieran con “alta probabilidad”, sin precisar adicionalmente esta cuestión.

[4] Faulhaber, G.R.: “Cross-Subsidization: Pricing in Public Enterprises”, The American Economic Review, Vol. 65, No. 5 (1975), pp. 966-977.

[5] Heald, D.: “Contrasting Approaches to the ´problem´ of cross subsidies”, Management Accounting Research Vol.7, 1996.

[6] Ver Navajas, F., S. Urbiztondo y J.P. Brichetti: “Lineamientos para una reforma regulatoria en energía a partir de diciembre 2023: gas natural y electricidad”, Documento de Trabajo No 131 de FIEL, diciembre 2023.

[7] De hecho, parece razonable suponer que en caso de multiplicar por 30 los cargos fijos actuales de los usuarios residenciales de muy bajo consumo (para igualarlos a los cargos fijos que pagan los usuarios de muy alto consumo en la actualidad tanto en gas natural como en electricidad en el AMBA), la reacción (en términos de desconexión del servicio) sería muy superior a la que se ha observado en los usuarios de más alto consumo (presumiblemente nula, ya que han podido reaccionar reduciendo parcialmente su consumo sin desconectarse)