La escuela cínica de la antigua Grecia sostenía que la virtud debía fundarse en la coherencia entre el discurso y la conducta. Diógenes de Sinope desafiaba las convenciones sociales con la intención de desenmascarar las apariencias y denunciar la hipocresía del poder. Con el paso del tiempo, el término “cinismo” perdió aquel contenido filosófico para convertirse en sinónimo de una actitud que conoce las reglas, pero decide ignorarlas cuando resulta políticamente conveniente. En ocasiones, la actividad legislativa parece aproximarse más a esta acepción contemporánea que al ideal clásico: se sancionan normas cuyo impacto simbólico es indiscutible, aun cuando su eficacia jurídica resulte, desde su origen, altamente cuestionable. La reciente Ley N.º 5860 de la Provincia de Río Negro ofrece un caso que invita a reflexionar sobre esa tensión entre el rédito político inmediato y los límites constitucionales del ejercicio del poder legislativo.

Más allá del juicio político que cada lector pueda formular, el verdadero interrogante no reside en la finalidad de la norma —indudablemente inspirada en la protección de sectores vulnerables—, sino en si la Provincia podía válidamente legislar sobre una materia sometida a un régimen federal. Esa cuestión adquiere especial relevancia a partir de la reciente sanción de la Ley N.º 5860 de la Provincia de Río Negro.

Cabe recordar, que la Legislatura de la Provincia de Río Negro sancionó la norma en junio y la misma ordena suspender los cortes de los servicios públicos de luz, gas y agua hasta el 31 de diciembre de 2027 para usuarios en situación de vulnerabilidad que lo soliciten, y faculta a la Agencia de Recaudación Tributaria a imponer multas de $50.000 diarios a las empresas que incumplan.

La norma aprobada, establece en su artículo 1° la suspensión de los cortes o interrupciones del suministro domiciliario de gas natural, energía eléctrica y agua en todo el territorio de Río Negro hasta el 31 de diciembre de 2027, cualquiera sea la causa que los motive.

El artículo 2° delimita el universo de beneficiarios: quedan comprendidas las personas humanas usuarias de esos servicios que acrediten al menos uno de estos extremos: a) situación de vulnerabilidad social por razones económicas que demuestren fehacientemente incapacidad de pago; b) jubilados, pensionados y grupos familiares con ingresos por debajo de la canasta básica familiar publicada mensualmente por el INDEC; o c) jubilados, pensionados y grupos familiares que tengan a su cargo personas con discapacidad.

El artículo 3° acota el beneficio a la vivienda única familiar, con independencia de la titularidad del servicio –ya sea por propiedad, comodato, alquiler u otra forma de ocupación efectiva–, lo que excluye a inmuebles comerciales, industriales o segundas residencias.

Por su parte artículo 4° establece el mecanismo de acceso: las empresas prestadoras deben otorgar el beneficio al usuario que lo solicite mediante declaración jurada, sin que la norma exija una instancia previa de verificación por parte de la autoridad de aplicación, lo que ha sido señalado por la distribuidora como un punto crítico que podría facilitar usos indebidos y aumentar la morosidad.

La ley designa como autoridad de aplicación a la Agencia de Recaudación Tributaria de Río Negro, facultándola en su artículo 9° a imponer sanciones de $50.000 diarios a las empresas que nieguen el beneficio a los usuarios que cumplan con los requisitos. Hasta el momento, la Provincia no ha instrumentado el procedimiento para hacer efectivas esas multas, mientras Camuzzi sostiene que la normativa es inoponible por tratarse de un servicio público de jurisdicción nacional.

La Ley Provincial N.º 5860 resulta inoponible respecto del servicio público de distribución de gas natural porque pretende regular aspectos propios de una concesión federal cuya titularidad corresponde al Estado nacional. En virtud del principio de supremacía del derecho federal (art. 31 de la Constitución Nacional) y del marco regulatorio establecido por la Ley N.º 24.076, las condiciones de prestación, suspensión del suministro, cobrabilidad y demás obligaciones derivadas de la licencia de distribución son materia reservada a la jurisdicción nacional y al control del ENReGE. En consecuencia, una norma provincial no puede alterar unilateralmente el contenido de una licencia otorgada por el Estado nacional ni imponer obligaciones incompatibles con ese régimen, por lo que carece de eficacia jurídica frente al concesionario, sin perjuicio de su eventual validez respecto de servicios sometidos a jurisdicción provincial, como ocurre con la distribución de energía eléctrica.

Desde una perspectiva de teoría general del derecho, esta conclusión no responde únicamente a una cuestión de oportunidad política, sino a la propia estructura jerárquica del ordenamiento jurídico. La conocida pirámide normativa de Hans Kelsen representa esa idea: las normas inferiores sólo son válidas en la medida en que respeten las superiores. En el sistema argentino, esa jerarquía encuentra recepción positiva en el artículo 31 de la Constitución Nacional, que consagra el principio de supremacía constitucional y federal.

Por ello, una ley provincial no puede desplazar ni modificar un régimen jurídico establecido por una ley nacional dictada en ejercicio de competencias delegadas por las provincias a la Nación, como ocurre con el transporte y la distribución de gas regulados por la Ley N.º 24.076.

Es preciso hacer una distinción: en el caso de la electricidad, la provincia tiene herramientas legales y constitucionales para regular y sancionar a la distribuidora, porque el servicio se encuentra bajo su órbita. No ocurre lo mismo con el gas, que escapa a su control por expresa disposición de la ley nacional.

La pregunta que se impone es ¿la Provincia de Río Negro, al sancionar la Ley N° 5860, tuvo en cuenta los contratos de concesión que vinculan a las prestadoras con el poder concedente?

La posición de la prestadora

La distribuidora Camuzzi Gas del Sur —que presta servicio a unos 243.000 usuarios en la provincia— respondió que no acatará la norma. La empresa sostiene que el servicio está “concesionado por el Estado argentino”, por lo que “ninguna provincia tiene potestad ni está facultada para dictaminar en materia de cobrabilidad, cuadro tarifario ni ninguna otra característica que tiene que ver con nuestro servicio”.

La empresa sostuvo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido de manera reiterada que la regulación de la distribución de gas natural corresponde al ámbito federal, por tratarse de un servicio público nacional regido por la Ley N.º 24.076. En esa línea se inscriben precedentes como Gas Natural BAN S.A. c/ Municipalidad de Campana s/ acción meramente declarativa (CSJN, 12/08/2003) y Desarrollos Argentinos S.A. c/ Camuzzi Gas del Sur S.A. (Fallos 328:1248), en los que el Máximo Tribunal reafirmó la prevalencia del régimen federal sobre disposiciones locales que interfieran con las condiciones de prestación del servicio.

La empresa indicó también, que atiende casos particulares con planes de pago, pero “siempre por fuera del alcance de esta ley” —actualmente tiene 95 planes de pago vigentes, con una deuda total de $28 millones mayoritariamente ya saldada— y señaló que el nivel de incobrabilidad en Río Negro es del 0,15%. La diputada Magdalena Odarda (Vamos con Todos) denunció un caso puntual y pidió multar a la compañía por presuntos incumplimiento.

El servicio público de Transporte y Distribución

El proceso de privatización del gas en Argentina fue estructurado por el Estado nacional —en su rol de poder concedente— mediante un paquete normativo dictado en 1992, que estableció el nuevo marco regulatorio, declaró sujeta a privatización a la empresa estatal Gas del Estado y ejecutó la transferencia de sus activos al sector privado.

La piedra angular fue la Ley N° 24.076, que declaró al transporte y la distribución de gas como servicio público nacional y, en su artículo 4°, dispuso que debían ser realizados por personas jurídicas de derecho privado, allanando el camino para la privatización total de Gas del Estado. Esta ley fue reglamentada por el Decreto N° 1738/1992, que estableció que las habilitaciones para operar el servicio tendrían la forma de “licencia” —una concesión a largo plazo—, y complementada por el Decreto N° 2255/1992, que aprobó los modelos de licencia de transporte y distribución definiendo los derechos y obligaciones de las futuras empresas.

El proceso de venta se inició con el Decreto N° 1189/1992, que ordenó la constitución de las nuevas sociedades anónimas que se harían cargo del servicio, y la Resolución MEyOySP N° 874/1992, que llamó a Licitación Pública Internacional para la venta del 70% de las acciones de las nuevas compañías y aprobó los pliegos de bases y condiciones. La adjudicación se concretó mediante el Decreto N° 2458/1992, que otorgó formalmente la licencia a Transportadora de Gas del Sur S.A. y la transferencia de la infraestructura (gasoductos, plantas y demás activos) se efectivizó a través de la Resolución MEyOySP N° 1409/1992, que transfirió formalmente los activos y pasivos de Gas del Estado a la nueva empresa privada.

De este modo, el Estado nacional trasladó la prestación del servicio a concesionarios privados, bajo un marco regulatorio federal que tiene al ENARGAS como ente de control. Cabe recordar, sin embargo, que el servicio público sigue siendo titularidad del Estado nacional, quien puede prestarlo directamente o a través de un tercero. Ese esquema, con las modificaciones introducidas por leyes posteriores —como la N° 27.742—, continúa vigente hasta la actualidad.

¿Qué pasa con la ley provincial?

Esta es, sin duda, la pregunta más incómoda para la provincia. Desde una mirada analítica, la sanción de una norma que las autoridades saben (o deberían saber) que es inoponible responde a una lógica que combina gestión política, litigio estratégico y rentabilidad electoral, antes que a una genuina vocación de tutela efectiva de los derechos de los usuarios.

El asunto no es exclusivo de la provincia de Rio Negro, estas acciones producen una rentabilidad política de corto plazo (el “efecto ancla”). Para un legislador provincial, sancionar una ley que prohíbe los cortes de gas en pleno invierno es un acto de alto impacto mediático y emocional.

El ciudadano que lee el titular (“La provincia protege a los usuarios”) otorga un crédito político inmediato, aunque ese título no se cumpla. La norma funciona como un ancla simbólica: genera la ilusión de control sobre un servicio que, en realidad, escapa a la jurisdicción provincial. El costo político de no hacer nada ante la suba de tarifas es percibido como más alto que el costo de sancionar una ley que luego no se cumple, porque la primera opción no deja fotos para la campaña electoral.

Conflicto de poderes

El legisador provincial confunde deliberadamente al usuario porque lo coloca en el papel de rehén en medio de una puja federal. El ciudadano promedio no distingue entre competencias nacionales y provinciales; solo sabe que su gobernador le dijo que no le pueden cortar la luz y el gas. Cuando la empresa le reclama la deuda o le suspende el servicio, el usuario recurre a la Provincia, y la Provincia le responde que “la empresa está incumpliendo”. Eso genera frustración, pero también dirige la ira del usuario contra la empresa extranjera o el gobierno nacional, desviando la responsabilidad de la Provincia. Es una clásica estrategia de externalización del conflicto hacia otro nivel del Estado.

Litigio estratégico

Muchas veces, estas leyes no buscan ser cumplidas, sino ser judicializadas. La Provincia sabe que la empresa irá a la Justicia y que la provincia probablemente perderá, pero al presentar un amparo o una cautelar, se abre un espacio de negociación con el gobierno nacional. La ley se convierte en un reclamo político en formato normativo: “Miren, Nación, ustedes nos dejaron solos con las tarifas, así que nosotros legislamos; ahora ustedes resuelvan este embrollo o negocien más fondos para subsidios”. Es un mecanismo de presión para obtener mayores transferencias o competencias adicionales.

Un poco de cinismo institucional

El Poder Legislativo provincial cuenta con asesores jurídicos que conocen el alcance de la Ley N.º 24.076 y la consolidada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en materia de competencias federales sobre el servicio público de distribución de gas, particularmente los precedentes Gas Natural BAN S.A. c/ Municipalidad de Campana y Desarrollos Argentinos S.A. c/ Camuzzi Gas del Sur S.A., por lo que resulta razonable presumir que las limitaciones constitucionales de la norma eran conocidas durante su tratamiento legislativo. Está claro que prima el cálculo político sobre el rigor técnico. Vale mencionar que el nivel de incobrabilidad (0,15%) es tan bajo que pueden costear el costo reputacional de no acatar la norma provincial sin que ello les represente un quebranto económico significativo.

El rol de la Agencia de Recaudación

El hecho de que la autoridad de aplicación sea la Agencia de Recaudación Tributaria de Rio Negro y no, por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Social o Defensa del Consumidor, revela la fragilidad de la herramienta. La Agencia no tiene competencia técnica sobre energía ni sobre concesiones federales; su función es fiscal, no reguladora. Al imponer una multa diaria de $50.000, la Provincia crea una ficción coercitiva: es un monto ínfimo comparado con la facturación de Camuzzi, por lo que la empresa prefiere pagar las multas —si es que se llegan a aplicar— antes que someterse a un plan de pago que distorsione su flujo de caja y siente un precedente peligroso para otras provincias.

En rigor, esta ley no es una norma jurídica en sentido pleno, sino un instrumento de agitación política. Sancionar una norma que se sabe inválida (por invasión de competencias federales) es una mala práctica legislativa porque erosiona la confianza del ciudadano en la ley misma. El usuario termina creyendo que el Estado es ineficaz o que “las empresas le ganan al gobierno”, cuando, en realidad, el problema de fondo radica en que la Provincia intenta regular aspectos de un servicio público cuya regulación corresponde al Estado nacional conforme al régimen establecido por la Ley N.º 24.076 y la jurisprudencia de la Corte Suprema.

El verdadero perjudicado no es Camuzzi, sino el vecino de Cinco Saltos o de General Roca, que tiene una boleta impaga, cree que está protegido, y un día amanece con la llave de paso cerrada, sin entender por qué su gobernador no pudo defenderlo. Es, en definitiva, demagogia legislativa con consecuencias concretas en la vulnerabilidad ciudadana.

Equipo Jurídico de E&N